В современной России диверсификации экономики нет не из-за жадных нефтяников или газовиков, а потому, что в стране нет привлекательного делового климата за пределами нефтегазовых отраслей.
Виноватым придется заплатить

Министр финансов Антон Силуанов обосновал свой подход к налогообложению нефтегазовой отрасли. Если пересказывать его коротко, то смысл в том, чтобы взять по максимуму с тех, кто платит и кому некуда деваться от налогового бремени, заодно обвинив их в том, что они препятствуют диверсификации российской экономики.

При этом Минфин подводит под дополнительное налогообложение как собственно «непредвиденные» доходы нефтегазовой отрасли (имевшие место в периоды роста мировых цен на нефть, а именно в 1970-е и 2000-е годы), так и те ее доходы, которые к «непредвиденным» никак не относятся. А именно — «девальвационную прибыль» от колебаний курса рубля к доллару.

Что ж, нефтяники-газовики виноваты в рукотворных действиях (или бездействиях) правительства, которые не ведут к повышению привлекательности российского инвестиционного климата за пределами нефтегазовой отрасли (необходимое условие для диверсификации), к повышению эффективности расходования собранных преимущественно за счет тех же нефтяников и газовиков бюджетных средств. За это им придется в очередной раз заплатить из остающейся в их распоряжении части извлекаемой ими ресурсной ренты.

Для удобства мытаря

Прежде чем обсуждать «техническую сторону вопроса», хорошо бы посмотреть, что предшествовало «повышению» в пользу нефтяников «налогового вычета» — необлагаемой за счет НДПИ части их валовой выручки. А предшествовала им налоговая реформа для нефтянки 2001–2003 годов и принятие 126-ФЗ 2001 года (о введении НДПИ) и 65-ФЗ 2003 года (о корректировке — а по сути о фактическом отказе от применения — режима СРП).

Первым постсоветским «недропользовательским» законом — «О недрах» в его первой версии от 21.02.1992 года — в России было введено срочное и возмездное пользование принадлежащими государству недрами, он закрепил положение о множественности инвестиционных режимов недропользования в России.

Конкуренция между недропользовательскими инвестрежимами давала бы возможность российским и иностранным компаниям выбирать, голосуя своими деньгами, наиболее эффективный из них. А государству — понимать, какой из режимов требует дальнейшего совершенствования для повышения его привлекательности со всеми вытекающими мультипликативными эффектами.

65-ФЗ был, наоборот, направлен на отказ от множественности инвестиционных режимов путем запрета на применение в стране легализованного к тому времени законом «О соглашениях о разделе продукции» (Об СРП) от 1996 года инвестиционно привлекательного режима, альтернативного лицензионному. В выборе между эффективностью распределения монетизируемой ресурсной ренты и простотой налогового администрирования был выбран второй путь.

Был введен НДПИ с плоской шкалой, со всеми его плюсами для налогового ведомства (простота расчета и удобство для сборщика) и минусами для страны. Режим НДПИ — это инвестиционно запретительный налоговый режим, ведущий к форсированной отработке лучших и к отказу от разработки средних и мелких месторождений, экономика которых хуже из-за «антиэффекта масштаба». Возобладали не долгосрочные интересы государства, а краткосрочные интересы отдельных ведомств.

Таким образом, упомянутое министром «послабление» семилетней давности является не более чем небольшим и вынужденным «шагом назад» в рамках созданного ранее, почти 15 лет назад, инвестиционно непривлекательного (запретительного) режима недропользования в стране.

Распродажа Родины

В выигрыше от введения НДПИ с плоской шкалой оказались лишь компании с лучшими — крупными, на ранних стадиях добычи — месторождениями. Поэтому главным бенефициаром НДПИ были тогдашние ЮКОС и «Сибнефть». А идеологом тогдашней борьбы против СРП был тогдашний глава ЮКОСа Михаил Ходорковский.

Ведь режим СРП давал возможность иностранным нефтяным компаниям напрямую вкладываться в разработку российских недропользовательских проектов на условиях проектного финансирования (например, проект «Сахалин-2»), а не через покупку акций российских компаний (акционерное финансирование). Но если нет режима СРП, то нет и альтернативного пути получить доступ к российским недрам, кроме как через вхождение миноритарными акционерами в компании, контролируемые российскими мажоритарными акционерами.

Поэтому режим СРП, за который активно ратовали иностранные нефтяные компании, готовые работать в России на понятных и прозрачных условиях, противопоставлялся «национальному режиму недропользования». Так, с подачи тогдашнего главы ЮКОСа многие, особенно в правительстве, стали называть режим НДПИ. А режим СРП позиционировался его оппонентами как режим для иностранных компаний, предназначенный для «распродажи Родины».

Кто виноват

Но если вернуться к заявлениям министра, то особенно интересна суть претензий к нефтяникам. Оказывается, это они виноваты в том, что российская экономика является зависимой от нефти и не является диверсифицированной.

Правда, они виноваты еще и в том, как заявил недавно Антон Силуанов на международном инвестиционном форуме «Сочи-2015», что «только у нас нефтяники шантажируют государство». Акцент делается на то, что рост инвестиций в нефтянку не оставляет места для инвестиций в другие отрасли.

Это, конечно, так, если под инвестициями подразумевать государственные (прямо или опосредованно бюджетные) инвестиции. Но, если государственной нефтяной компании проще получить деньги из госбюджета/ФНБ, это не означает, что государство должно эти претензии удовлетворять. А негосударственные компании финансируют капиталовложения не из бюджета, а за счет проектного финансирования. Рентабельные же (с учетом оценки некоммерческих рисков) нефтяные проекты проектное финансирование всегда получат.

Другая претензия министра к нефтяникам в том, что после падения мировых цен они не откладывают реализацию проектов, как это делают везде в мире. Во-первых, откладывают, и пресса пестрит их заявлениями на эту тему. Во-вторых, не указывается, сокращаются ли в мире инвестиции в наращивание добычи или в возмещение выбытия добывающих мощностей. В России лишь 8% добычи приходится на «новые» месторождения со сроками эксплуатации менее пяти лет. То есть добычу дают те месторождения, которые находятся на поздних стадиях разработки с падающими дебитами, поддержание которых требует дополнительных затрат по сравнению с добычей «на полке» (то есть на верхней части «горбообразной» кривой профиля добычи на месторождениях с течением времени), что само по себе уже есть результат антиинвестиционного законодательного климата в российской нефтянке.

Быстрый сланец

Возмещение выбывающих мощностей становится все более дорогим. И не потому, что нефтяники не снижают удельные затраты, а потому, что выбытие более дешевых мощностей (более крупные месторождения, расположенные в старых районах, в более благоприятных условиях, со сформированной инфраструктурой) приходится компенсировать их возмещением за счет мощностей более дорогих и менее крупных месторождений в новых районах. Поэтому снижение зачастую выражается в сдерживании роста.

Ссылка на американскую «сланцевую революцию» вполне уместна в качестве иллюстративного примера. Но не в качестве прямого сопоставления с российскими условиями и тем более не в качестве упрека российским нефтяникам, что они не следуют примеру американцев.

«Резкое снижение средней себестоимости добычи на сланцевых месторождениях» в США объясняется иным характером инвестиционно инновационного сланцевого цикла. Он существенно короче (2–3 года против 15–20), чем аналогичный цикл на «традиционных» месторождениях, будь то в России или Саудовской Аравии.

Стабильно поступающие объемы нефти в сланцевых скважинах падают намного быстрее, поэтому их бурение должно происходить более интенсивно, чем традиционных скважин. Потому и внедрение инноваций происходит быстрее (более короткие сроки экономической жизни скважин) и интенсивнее (существенно больше скважин, которые требуется бурить для поддержания уровня сланцевой добычи), чем на месторождениях «традиционной» нефти.

Нефтяные ралли

Действительно, и здесь нельзя не согласиться с министром, мы вступили в период относительно дешевой нефти, поскольку именно американские сланцевые месторождения со снижающимися издержками стали замыкать мировой баланс спроса/предложения физической нефти и обеспечили избыток предложения.

Но ресурсные отрасли весьма инерционные. Последствия их недоинвестирования вследствие существующего избыточного налогообложения, а тем более дальнейшего его повышения в условиях сохранения низких цен, неизбежно окажут свой необратимый эффект через несколько лет. Примеры такого рода хорошо известны из мировой и отечественной практики.

Недоинвестирование мировой нефтяной отрасли в 1990-е годы вследствие низких ($15–25/барр.) цен на нефть, которые явились результатом перехода к биржевому ценообразованию в 1986 году, привело к росту издержек по добыче на рубеже веков. С последующим взлетом нефтяных цен до исторического максимума в $147/барр. в июле 2008 года.

Недоинвестирование советской нефтяной отрасли в 1970-е — начале 1980-х привело сначала к небольшому падению добычи в 1984 году. Затем путем кратковременной интенсивной накачки отрасли капиталовложениями удалось даже выйти на исторический максимум добычи в 1988 году, после которого началось обрушение отрасли в результате системного предыдущего ее недоинвестирования. Преодолеть последствия этого кризиса удалось только во второй половине 1990-х.

Так быть не должно

Претензия же министра, что отсутствие диверсификации российской экономики является фактически виной нефтяников, напоминает претензию директората по конкуренции Еврокомиссии в адрес «Газпрома». Его тоже упрекают в том, что он препятствует диверсификации газоснабжения стран Центральной и Юго-Восточной Европы. И по этому вопросу продолжаются разбирательства «Газпрома» и Еврокомиссии.

Проблема диверсификации, то есть создание возможностей для потребителей выбирать своих поставщиков, решается единственным путем — инвестициями в альтернативные источники поставки газа, пути его доставки и наличием множества его поставщиков. «Газпром» не может препятствовать диверсификации ни по одному из этих направлений. Препятствует диверсификации газоснабжения в новых странах — членах ЕС, то есть отходу от послевоенной госплановской модели газоснабжения из одного источника — СССР, отсутствие инвестиционно привлекательного делового климата в странах ЕС.

Так и в современной России: отсутствие диверсификации экономики страны определяется не инкриминируемыми нефтяникам и газовикам их «валовыми инвестициями», а отсутствием инвестиционно привлекательного делового климата для частных отечественных и иностранных инвестиций за пределами нефтегазовых отраслей.

«Минфин не определяющее ведомство. Но так должно быть», — заявил Антон Силуанов 23 сентября. Нет, так быть не должно. Не может мытарь править страной. Экономика развития не должна подменяться бухгалтерской арифметикой.

Андрей Конопляник, доктор экономических наук, профессор кафедры «Международный нефтегазовый бизнес» РГУ нефти и газа им. Губкина, советник генерального директора ООО «Газпром экспорт».

rbc.ru